Es uno de los titulares aportados por Guillermo Saiz Ruiz, Counsel del despacho internacional GARRIGUES durante la charla que mantuvo con Raúl González, consultor de Somos Movilidad, en el reciente Foro sobre Transporte Escolar y Discrecional: Retos y Oportunidades”, organizado por la Asociación Nacional de Empresarios de Transportes en Autocares (ANETRA) el pasado 10 de julio en Valencia. En el transcurso de la misma, el especialista en este tipo de recursos subrayó la especificidad de las licitaciones del transporte escolar y la mayor complejidad que representa para las administraciones públicas el diseño de este tipo de concursos frente a otros como las principales razones que explican su especial litigiosidad. Con todo, prosperan el 40% de los recursos contra adjudicaciones y el 32% de los recursos contra pliegos. En los últimos 7 años, la tasa de éxito de este tipo de recursos no ha bajado del 30%. Dada la importancia que el acceso a este tipo de concursos tiene para los operadores del transporte escolar y las dificultades que el sector está constatando a la hora de hacerlo efectivo, reproducimos a continuación cuanto dio de sí la entrevista con Guillermo Saiz.

¿Crees que las licitaciones de transporte escolar son especiales respecto de otros concursos públicos?

Yo creo que sí y, además, son diferentes por varias razones:

Primero, porque principalmente son PYMEs las empresas que se interesan.

Y también porque para esas empresas modestas, el servicio escolar tiene que integrarse en su organización (flota, combinación con otros servicios, plantilla, etc). Lo que lo convierte en el el último eslabón.

Esta es una diferencia importante, ya que para el resto de las empresas que contratan con el sector público sus contratos tienen una gran independencia entre sí. Por ejemplo: una empresa de limpieza catalana puede hacerse con un contrato en Donosti. Una empresa alavesa puede hacerse con un contrato de transporte urbano en Zamora. Una empresa de servicios urbanos valenciana puede hacerse con un contrato en Vitoria.

Las dos características anteriores hacen que naturalmente sea un servicio de radio cercano, pues los operadores ven limitada de manera importante la capacidad de prestar servicios lejos de su base. Lo cual las Administraciones no entienden cuando acuden a operadores de otras Comunidades Autónomas animándolos a que ofrezcan sus servicios.

En tercer lugar, por la gran heterogeneidad del transporte escolar entre zonas urbanas, metropolitanas y rurales. Heterogeneidad que se produce incluso dentro de una misma Comunidad Autónoma, entre provincias.

Por la flexibilidad que se requiere, dado que desde que se licita, los servicios sufren cambios (cambios de itinerarios, número de escolares, etc).

Por las cargas importantes que pesan sobre las empresas por operar en un sector fuertemente regulado.

Porque el órgano que licita (Educación), no está especializado ni sensibilizado en la complejidad del transporte por carretera.

Hace dos días, en una mesa dedicada al transporte escolar dos administraciones autonómicas limítrofes presentaban sensibilidades radicalmente distintas ante la posibilidad de subcontratación: una lo prohíbe completamente, otra lo admite sin limitación.

Por la gran responsabilidad de transportar seguros a menores de edad. Expectativa social que atenaza a las Administraciones, hasta el punto de desorientarlas muchas veces. Esta misma semana, en una mesa redonda escuchaba la demanda de las asociaciones de madres y padres a una Administración la necesidad de controlar/vigilar el comportamiento de los alumnos abordo de los autobuses.

No es factible que las Administraciones “internalicen” estos servicios.

Hay Administraciones que lo han explorado en los últimos años y han acabado concluyendo que no es una opción.

Tampoco es válida la encomienda a medios propios, que si que pueden ejecutar obras y prestar servicios.

No hay duda de que el transporte escolar es un servicio muy especial, que se quiere tratar como “esencial” cuando no tiene ese reconocimiento.

Aunque las asociaciones como ANETRA y UVATRA sean perfectamente conscientes de la realidad, tengo la impresión de que las Administraciones todavía no lo son.

¿Es difícil diseñar en condiciones los concursos de transporte escolar?

Si ya es complicado preparar bien cualquier licitación, la de transporte escolar es “más difícil todavía”. Y esto no lo digo yo, todos los operadores lo habrán sufrido y la cantidad de recursos a lo largo y ancho del país es un dato palmario.

Además, es objetivo que acaban siendo necesarios varios intentos (a lo largo de años) para acabar pudiendo adjudicar los nuevos contratos.

¿Son habituales los recursos en los concursos públicos?

Sin duda.

Estos recursos en contratación pública son habituales desde hace aproximadamente 10 años, unos años después de que Europa hubiera forzado a España a modificar la ley para crear un recurso especial en materia de contratación.

Para que os podáis hacer una idea, son tan habituales (especialmente en relación con licitaciones de servicios) que, en 2023, el tribunal central para estos recursos que depende del Ministerio de Hacienda explicó que las administraciones deben dar por descontado que sus licitaciones recibirán recursos al efecto de planificarlas con la antelación correspondiente.

P – ¿Crees que, en los últimos años, se ha podido llegar a demonizar a los operadores de transporte escolar por defender lo que han creído que era justo?

Lamentablemente, sí.

Las empresas especializadas en transporte escolar son empresas modestas, de personas trabajadoras, con importantes limitaciones económicas y que tienen que buscar la máxima eficacia, sin estructura en la que apoyarse y sin cultura de pleitear.

Han pagado, sin merecerlo, los platos rotos del fracaso a la hora de preparar las licitaciones.

Lo que mejor demuestra lo injusto del trato que se les ha dado es que, cuando se prepara bien la licitación, los operadores especializados en transporte escolar compiten y lo hacen, además, intensamente.

En otros sectores con conflictos, las empresas no han sido tratadas de una manera parecida.

P – ¿Por qué tanta litigiosidad en la contratación pública?

Simplificando yo veo 3 razones que se conjugan:

Primero, el interés económico de las empresas.

Después, que “la administración diseña mal sus pliegos, diseña mal sus contratos” lo cual puede responder a 3 causas:

• Falta de preparación adecuada de las licitaciones. Cuando se hacen los pliegos no se llega a conocer bien como está/funciona el mercado. Precisamente, el lunes asistí a un curso de verano en el que la CEOE lo explicaba rotundamente al hablar de las licitaciones de servicios de transporte en autobús.
• La complejidad de la normativa de contratación pública.
• Las importantes diferencias en la interpretación de esa normativa, que debilita la seguridad jurídica de manera muy importante.

Y en tercer lugar, las “virtudes” del recurso especial.

P – Cuando te refieres a las virtudes de estos recursos, ¿es que suelen ganarse?

Todos los años un órgano del Gobierno central repasa el resultado de estos recursos especiales y viene concluyendo que tienen una tasa de éxito muy relevante.

En el último informe constató que prosperaron el 40% de los recursos contra adjudicaciones y el 32% de los recursos contra pliegos. En los últimos 7 años, la tasa de éxito de este tipo de recursos no ha bajado del 30%.

El hecho de que la resolución del recurso no dependa del mismo órgano que licita, sino de un órgano especializado e independiente, hace posible estos resultados.

P – ¿Qué riesgo hay si se cronifican los problemas en los concursos de transporte escolar?

Según la CNMC, a propósito de las licitaciones de líneas regulares de uso general, la conflictividad ante los pliegos, “eleva la percepción de riesgo jurídico o regulatorio del sector, lo que desincentiva la presentación de ofertas en los concursos, ante la posibilidad de tener que hacer frente a estos costes en un proceso con un resultado incierto”.

Esta inseguridad jurídica junto con la desconfianza institucional (especialmente si también hay conflictos durante la fase de ejecución de los contratos) pueden hacer que se acabe perdiendo el interés en este mercado tan exigente. Factores como los problemas con el personal y la escalada de los costes, sin duda, no ayudarán.

P – Siendo tan preocupante el clima del conflicto entorno a las licitaciones, ¿por qué las Administraciones no rectifican a tiempo?

Estos recursos se tienen que resolver de manera muy ágil y la Administración apenas tiene 2 días para contestarlos. Este plazo tan breve hace que las Administraciones no tengan tiempo de evaluar si los recursos tienen sentido y que, la mayor parte de las veces, se opongan automáticamente. Sin reflexionar.

Si hubiera un análisis más detenido y reposado, estoy seguro de que la tasa de allanamiento sería muy superior a la actual (que tampoco es baja, aproximadamente 6%).

P – Considerando que cada vez es más normal que los concursos queden desiertos porque nadie se atreve a presentar una oferta: ¿es mejor recurrir o dejar pasar la oportunidad?

Recurrir tiene un coste: además del esfuerzo de hacerlo está el coste reputacional. El miedo a que te tomen la matrícula…

Se puede pensar que, si el pliego está mal hecho, no habrá nadie que se presente y que la Administración tendrá que volver a licitar el contrato. Pero esto, en mi opinión, tiene dos problemas:

Uno. Es posible que alguien no haya advertido el problema o sea un temerario, lo cual supone que no recurrir lleve aparejado acabar perdiendo una oportunidad.

Por ejemplo, el problema con la adjudicación del transporte en ambulancias del País Vasco que se tuvo que acabar resolviendo a los pocos meses.

Además, aunque no sea una buena práctica, el resultado de esa licitación puede acabar determinando las futuras licitaciones, pues por comodidad la Administración puede acabar replicando el mismo pliego.

Y dos. Si la licitación acaba quedando desierta, la Administración no tendrá una manera clara de saber exactamente qué hizo mal y por qué.

Por no extenderme: es mejor plantear un recurso constructivo.

De hecho, son muchos los expertos que, desde hace años defienden que recurrir ayuda a administrar mejor. Y la Unión Europea considera que este recurso especial es un “remedio”.

P – ¿Por qué razones se han anulado últimamente los concursos de transporte escolar?

Citaré solo algunas cuantas, pero me vais a permitir leerlas para no dejarme ninguna en el tintero:

• Insuficiente información de los pliegos para realizar una oferta: número de alumnos a transportar, número de kilómetros, personal con derecho a subrogación, etc.
• Cambios en los documentos de la licitación que no pueden considerarse como meros errores materiales (reducción del número de usuarios de un lote, la incorporación o eliminación de una parada o la rectificación del número de vehículos, etc) sin ampliar el plazo para presentar ofertas.
• Referencia errónea al convenio colectivo aplicable al personal adscrito.
• Insuficiencia presupuestaria.
• Error en el cálculo del presupuesto base de licitación por imputar indebidamente los costes indirectos de manera proporcional entre costes temporales y costes kilométricos.
• Necesidad de incluir en el presupuesto base de la licitación los costes derivados del absentismo laboral y de la formación del personal.
• Falta de distinción en el estudio de costes entre plazas ordinarias y PMR.
• El modelo establecido para justificar exhaustivamente la seriedad de ofertas temerarias.
• No reconocer como solvencia técnica los vehículos en proceso de matriculación.
• Establecer limitaciones de anchura y longitud del autobús.
• Exigir dotar los vehículos de un sistema de retención infantil.
• Exigir la propiedad del vehículo a adscribir.
• Valorar el tiempo de respuesta ante incidencias.
• Valorar la estabilidad laboral.
• Valorar el ofrecimiento de vehículo completo como mejora.
• Valorar el ofrecimiento de una bolsa de kilómetros gratuitos.
• Valorar el compromiso de utilización del tacógrafo.
• Utilizar criterios de desempate indeterminados y no objetivos.
• Exigir experiencia a las personas conductoras específicamente en transporte escolar.
• Exigir que los conductores realicen pruebas de alcoholemia.
• Prohibir que los conductores conduzcan con una tasa de alcoholemia superior a 0,0, tanto en sangre como en aire espirado.
• Exigir personal con perfiles lingüísticos en todas las lenguas oficiales.
• Incluir supuestos de modificación del contrato sin detalle suficiente para permitir a los licitadores su valoración a efectos de formular su oferta.
• Obligar al contratista a no facturar aquellos días lectivos en los que todos los alumnos transportados en un mismo vehículo no asistan al centro educativo.
• Limitar las posibilidades de subcontratar
• Penalizar por utilizar un vehículo no incluido en la oferta, a pesar de haberse autorizado por parte de la Administración.

Contratar directamente solicitando ofertas por e-mail

Así, resumiendo, son muchas y muy distintas las razones por las que se han anulado estas licitaciones. Y la mayor parte de las veces, ha concurrido tan solo una de esas causas.


P – ¿Qué soluciones se te ocurren para evitar tener que llegar a los recursos?

En mi opinión la forma de evitar el conflicto es una preparación adecuada de las licitaciones de los contratos de servicio de transporte escolar.

Si la preparación es adecuada, las empresas se sentirán atraídas a hacer el esfuerzo de presentar una oferta (con todo lo que conlleva). Es lo natural, ya que forma parte de su ADN y de lo que han venido haciendo durante toda la vida.

Iniciativas como este encuentro también creo que ayudan, sin duda, a que las dos partes puedan ponerse en la posición “contraria” y que se pueda llegar a evitar el conflicto. De hecho, la CNMC recomienda el “intercambio de experiencias y conocimientos” por su gran utilidad “para mejorar el diseño de las licitaciones y maximizar la eficiencia en la contratacion publica”.

Ojalá que cunda el ejemplo y este foro perdure.

Explorar, también, vías alternativas como, por ejemplo, estudiar la posibilidad de la aplicación de la acción concertada atendiendo a las circunstancias concurrentes.

P – Una última pregunta: ¿qué no debería faltar para la preparación exitosa de uno de estos concursos?

• Buena planificación.
• Con un buen grado de conocimiento del mercado, para lo cual es necesario escuchar activamente a las empresas y a sus asociaciones.

La CNMC acaba de publicar en abril una guía en la que deja claro lo fundamental de estudiar rigurosamente el mercado y no fiarse únicamente del resultado de anteriores licitaciones

• No desconfiar de las empresas.
• Acometer la tarea con una mentalidad de facilitar la concurrencia, para fomentar que las empresas sientan interés en arriesgarse y que compitan.

Nos estamos quedando sin tiempo, pero ¿podrías dar algunos flashes de cómo se puede animar a que las empresas participen?

Aunque el sector es muy dinámico y sensible a la coyuntura, algunas ideas que creo que son constantes son:

• Procurando especialmente la participación de PYMEs, posibilitando verdaderamente que puedan resultar adjudicatarias.
• Loteando con sentido.

No forzando a UTEs que tan delicadas son ante las autoridades de defensa de la competencia.

• Exigiendo condiciones adecuadas. Proporcionadas.
• Con la duración idónea para dar seguridad jurídica.

Cuidado con las prórrogas, ya que “evitan que las condiciones de ejecución del contrato se ajusten temporalmente al mercado” (CNMC).

• Dotándolo con un presupuesto suficiente y atractivo.

Según el tribunal aragonés de este tipo de recursos, en los contratos de servicios debe asegurarse un presupuesto atractivo para asegurar el interés de las empresas y, además, evitar problemas durante la ejecución.

Incluso la CNMC advierte a los órganos de contratación de que si el presupuesto base de la licitación está muy ajustado se desincentiva la participación y que, incluso dentro del precio de mercado, “realizar ajustes en el beneficio industrial puede mejorar el interés por concurrir”

• Con criterios de adjudicación que diferencien verdaderamente el valor añadido y que se conozcan por anticipado para que las empresas puedan llegar a organizarse con tiempo.
• “Evitar que la inclusión de criterios sociales, laborales, medioambientales o de innovación en los pliegos constituya una barrera de entrada injustificada que provoque un menoscabo de la competencia” para las PYMEs (CNMC).
• Dar “un plazo de presentación de ofertas que permita a los operadores contar con un plazo razonable para preparar y presentar su oferta” (CNMC).

El momento en el que se lanza la licitación es también importante (hacerlo en julio o agosto probablemente no sea la mejor idea si se quiere recibir buenas ofertas).